摘  要：《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》完善了我國(guó)糧食安全保障法律體系，是貫徹總體國(guó)家安全觀的重要舉措，為保障糧食安全提供了法律支持。解讀《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》的立法背景、框架內(nèi)容、相關(guān)制度內(nèi)容，提出具體落實(shí)舉措，有助于全面把握立法原意，推動(dòng)法律貫徹落實(shí)，確保糧食安全，具有積極現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：糧食安全保障法；立法背景；解讀；實(shí)施建議

引言

民以食為天，國(guó)以糧為安。糧食安全是我國(guó)國(guó)家安全基石的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)牢固樹(shù)立新的國(guó)家糧食安全觀，確立了"以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐"的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，糧食生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)備、應(yīng)急保障等能力全面增強(qiáng)。但糧食安全依然面臨著國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜、剛性需求增加、增產(chǎn)難度加大、糧食儲(chǔ)備體制機(jī)制不健全、糧食流通體系不完善等問(wèn)題。為全面貫徹國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，健全糧食安全保障制度體系，2023年12月29日，第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》（以下簡(jiǎn)稱《糧食安全保障法》），該法將于2024年6月1日起施行。這是繼《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)核安全法》《中華人民共和國(guó)生物安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》等之后的又一部以"安全"冠名的法律，也是為糧食安全制定的一部專門的法律。《糧食安全保障法》的制定實(shí)施，將進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)糧食安全從政策性治理向法治化治理轉(zhuǎn)變，為保障糧食有效供給，確保國(guó)家糧食安全提供法律支撐。深入解讀《糧食安全保障法》的立法背景，把握法律框架結(jié)構(gòu)及主要制度內(nèi)容，有利于全面把握法律內(nèi)容，推動(dòng)法律貫徹落實(shí)，增強(qiáng)糧食安全執(zhí)法能力，為筑牢國(guó)家糧食安全提供有力法治保障。

一、《糧食安全保障法》的立法背景

1.從國(guó)內(nèi)外糧食生產(chǎn)及國(guó)際發(fā)展形勢(shì)來(lái)看。截至2023年底，全國(guó)已累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田10億畝以上，2023年全國(guó)糧食總產(chǎn)量13908.2億斤，比上年增加177.6億斤，增長(zhǎng)1.3%，連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬(wàn)億斤以上；2023年全國(guó)糧食播種面積17.85億畝，比上年增加954.6萬(wàn)畝，增長(zhǎng)0.5%。雖然我國(guó)糧食產(chǎn)量連年豐收，人們的吃飯問(wèn)題得到解決，但糧食生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)備等各個(gè)環(huán)節(jié)不夠緊密，糧食浪費(fèi)問(wèn)題突出。根據(jù)《2023年中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)食物損耗浪費(fèi)率約為22.7%，這些損耗浪費(fèi)的食物可滿足1.9億人1年?duì)I養(yǎng)需求，糧食安全、食物供給處于緊平衡狀態(tài)。當(dāng)今世界，百年未有之大變局加速演進(jìn)，國(guó)際關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜，各種可預(yù)見(jiàn)和不可預(yù)見(jiàn)的因素增多，確保糧食安全是社會(huì)穩(wěn)定的重要支撐。

2.從我國(guó)糧食安全保障立法現(xiàn)狀看。我國(guó)法律法規(guī)或者規(guī)章制度中，均有糧食安全保障的相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定比較零散，散見(jiàn)于多部法律法規(guī)中的具體條款，如《糧食流通管理?xiàng)l例》《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》《政府儲(chǔ)備糧食質(zhì)量安全管理辦法》等。其中《糧食流通管理?xiàng)l例》于2004年頒布實(shí)施，歷經(jīng)三次修訂。2021年2月新修訂的《條例》在管理體制上提出"糧食安全黨政同責(zé)"；在管制方式上建立糧食流通信用監(jiān)管。《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》于2004年頒布，歷經(jīng)二次修改。2023年10月新修訂的《辦法》完善了糧食流通環(huán)節(jié)質(zhì)量安全管理規(guī)定，建立糧食質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)制，健全糧食重點(diǎn)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全檢驗(yàn)制度，細(xì)化糧食和儲(chǔ)備行政管理部門、糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等違反質(zhì)量安全管理的法律責(zé)任。一系列法規(guī)條例、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定、出臺(tái)和陸續(xù)修訂，為《糧食安全保障法》提供了重要參考。但"條例""辦法"等部門規(guī)章法律位階較低，執(zhí)法權(quán)威剛性不足。此外，有關(guān)耕地保護(hù)、糧食應(yīng)急、糧食節(jié)約及相關(guān)監(jiān)管尚未有法律規(guī)制，缺少體系化頂層設(shè)計(jì)，需要從法律上予以明確。

3.從歷史發(fā)展脈絡(luò)看。糧食安全可分為饑餓型、溫飽型、小康型和富裕型糧食安全。從歷史發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，當(dāng)一個(gè)國(guó)家糧食安全處在相應(yīng)安全類型時(shí)，需要結(jié)合本國(guó)實(shí)際及時(shí)采取差異性政策，以支持本國(guó)糧食生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)。當(dāng)前，我國(guó)糧食安全正處于從小康型糧食安全向富裕型糧食安全過(guò)渡，要確保糧食安全，并實(shí)現(xiàn)谷物自給，口糧的絕對(duì)安全。西方發(fā)達(dá)國(guó)家富裕型糧食安全，則是把私人經(jīng)濟(jì)效益、服務(wù)全球霸權(quán)的國(guó)家戰(zhàn)略利益放在首位。而我國(guó)糧食安全保障立法保障的是我國(guó)國(guó)家主權(quán)管轄范圍內(nèi)每一位居民吃飽飯、吃好飯，把全體人民利益、國(guó)家和社會(huì)公共利益放在第一位，確保人民不因糧食質(zhì)量問(wèn)題而影響身體健康，并在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的追求和中華民族的偉大復(fù)興。

二、《糧食安全保障法》的框架內(nèi)容

本次審議通過(guò)的《糧食安全保障法》包括總則、耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、糧食儲(chǔ)備、糧食流通、糧食加工、糧食應(yīng)急、糧食節(jié)約、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則十一章共計(jì)74條，新法包含了耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工、應(yīng)急、節(jié)約等各個(gè)環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容，回應(yīng)了新時(shí)代糧食安全保障的具體需求，解決了糧食安全保障的風(fēng)險(xiǎn)隱患。在制度創(chuàng)建上，該法目標(biāo)明確、統(tǒng)攝性強(qiáng)、責(zé)任明晰等特點(diǎn)。

第一章總則。共9條，主要是提出了立法的宗旨、適用的范圍，明確了糧食安全保障的工作原則、部門職責(zé)內(nèi)容，提出糧食安全保障支持機(jī)制，以及糧食安全宣傳教育及獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定。

第二章耕地保護(hù)。共8條，主要規(guī)定了耕地保護(hù)的范圍，耕地保護(hù)的總體目標(biāo)，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，耕地轉(zhuǎn)其他農(nóng)用地的范圍及禁止性規(guī)定，建立耕地用途管控機(jī)制、耕地質(zhì)量保護(hù)制度，鼓勵(lì)復(fù)耕及鹽堿地綜合利用。

第三章糧食生產(chǎn)。共11條，主要制定了種業(yè)的安全目標(biāo)及內(nèi)容，種子儲(chǔ)備制度及目的，農(nóng)資供應(yīng)、綠色種植及糧食生產(chǎn)水資源保障及責(zé)任主體，糧食生產(chǎn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)，明確了糧食生產(chǎn)功能區(qū)及重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)"兩區(qū)"的劃定、建設(shè)、管理及禁止性規(guī)定，糧食生產(chǎn)者收益保障機(jī)制及保障資金的來(lái)源，糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，加大糧食安全保障考核權(quán)重。

第四章糧食儲(chǔ)備。共6條，主要規(guī)定了糧食儲(chǔ)備的類型，糧食儲(chǔ)備總量規(guī)模及動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)屬，糧食儲(chǔ)備的品種結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局，以及收購(gòu)、銷售、輪換、動(dòng)用的具體要求，規(guī)定了承儲(chǔ)企業(yè)的責(zé)任，把糧食儲(chǔ)備工作情況納入地方政府向人大常委會(huì)報(bào)告內(nèi)容，接受人大監(jiān)督。

第五章糧食流通。共7條，提出了糧食流通堅(jiān)持走市場(chǎng)化，并輔之以行政手段，各級(jí)政府建設(shè)糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施責(zé)任，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，建立糧食經(jīng)營(yíng)臺(tái)賬，并要求向主管部門報(bào)送，接受其監(jiān)管，建立政策性收儲(chǔ)制度，規(guī)定了政策性收儲(chǔ)情形，指明了政府及相關(guān)部門調(diào)控糧食市場(chǎng)的幾種情形，建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度，規(guī)定了基金的具體用途。

第六章糧食加工。共5條，明確了國(guó)家重點(diǎn)支持糧食加工業(yè)發(fā)展功能區(qū)，以及協(xié)調(diào)推進(jìn)糧食加工的具體類型，明確提出口糧優(yōu)先保障，細(xì)化地方糧食加工業(yè)布局及能力建設(shè)，鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間建立穩(wěn)定產(chǎn)銷關(guān)系，給予糧食加工政策支持。

第七章糧食應(yīng)急。共5條，提出了糧食應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任及管理體制，明確了地方政府常規(guī)性糧食應(yīng)急體系建設(shè)要求及內(nèi)容，建立糧食緊急疏運(yùn)機(jī)制和國(guó)家、省、市縣三級(jí)糧食應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，建立糧食市場(chǎng)異常波動(dòng)報(bào)告制度、糧食應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，規(guī)定了糧食應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)及應(yīng)急處置措施。

第八章糧食節(jié)約。共6條，提出了糧食節(jié)約的方針政策，明確了糧食節(jié)約工作領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管主體，規(guī)定了政府相關(guān)部門履行相應(yīng)糧食節(jié)約職能，鼓勵(lì)采用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備研發(fā)推廣節(jié)約糧食，倡導(dǎo)糧食食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、公民個(gè)人及家庭節(jié)約糧食，單位食堂定期開(kāi)展糧食節(jié)約檢查，糧食食品等行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)相應(yīng)糧食節(jié)約職責(zé)。

第九章監(jiān)督管理。共7條，規(guī)定了糧食安全監(jiān)督檢查主體及措施，建立糧食安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制，建立糧食安全監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和糧食質(zhì)量安全追溯體系，把耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制落實(shí)情況納入考核，特殊情形下外商投資糧食領(lǐng)域安全審查機(jī)制，建立糧食安全信用體系。

第十章法律責(zé)任。共8條，詳細(xì)規(guī)定了對(duì)違反本法行為應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事法律責(zé)任。

第十一章附則。共2條，明確了本法所稱的"糧食"范圍。規(guī)定"油料""食用植物油"的安全保障參照本法適用；本法的施行日期。

三、《糧食安全保障法》的相關(guān)制度

1.糧食安全責(zé)任制。2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，提出"糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制"，2021年中央一號(hào)文件首次明確提出要實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)，黨委在糧食安全中處于政治領(lǐng)導(dǎo)地位，政府在糧食安全中處于行政領(lǐng)導(dǎo)地位，縣級(jí)以上地方人民政府也應(yīng)承擔(dān)糧食安全責(zé)任。本次將"糧食安全黨政同責(zé)"以立法方式確認(rèn)，并規(guī)定"縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障本行政區(qū)域糧食安全的具體責(zé)任"。

2.耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。"民非谷不食，谷非地不生。"習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基，要像保護(hù)大熊貓那樣保護(hù)耕地。為調(diào)動(dòng)耕地保護(hù)責(zé)任主體保護(hù)耕地的積極性，《糧食安全保障法》規(guī)定，"國(guó)家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度"。

3.占用耕地補(bǔ)償制度。為服務(wù)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤，促進(jìn)有效投資重要項(xiàng)目落地實(shí)施，國(guó)家加大了土地要素保障，全國(guó)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、基礎(chǔ)設(shè)施及其他用地的面積持續(xù)增長(zhǎng)。為了守住18億畝耕地紅線，鞏固糧食安全基礎(chǔ)，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。《糧食安全保障法》規(guī)定，"因非農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等占用耕地的，應(yīng)當(dāng)落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任，補(bǔ)充與所占用耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?quot;。

4.種子儲(chǔ)備制度。糧食安全，從選好一粒種子開(kāi)始。種子質(zhì)量與安全直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，進(jìn)而影響到人們的食品安全和健康。我國(guó)是世界上第二大種子需求國(guó)，每年需要進(jìn)口大量的優(yōu)良種子。我國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)，直接或間接導(dǎo)致種子品質(zhì)、數(shù)量下降。為保障種子安全，我國(guó)建立種子儲(chǔ)備制度。《糧食安全保障法》規(guī)定，"省級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立種子儲(chǔ)備制度，主要用于發(fā)生災(zāi)害時(shí)糧食生產(chǎn)需要及余缺調(diào)劑"。

5.糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度。1994年《糧食風(fēng)險(xiǎn)基金實(shí)施意見(jiàn)》中首次提出要建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金是中央和地方政府為平抑糧食市場(chǎng)價(jià)格，維護(hù)糧食正常流通秩序，實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控的專項(xiàng)資金。近年來(lái)，由于政策配套不完善、存在超支現(xiàn)象，基數(shù)及補(bǔ)貼范圍不合理等。為此，《糧食安全保障法》明確提出"糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，主要用于支持糧食儲(chǔ)備、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)等"。

6.糧食應(yīng)急管理體制。糧食安全保障的應(yīng)急體系是國(guó)家安全體系的重要組成部分，為提升糧食應(yīng)急保障能力，完善糧食應(yīng)急管理體系，《糧食安全保障法》專門對(duì)糧食安全保障應(yīng)急機(jī)制作出規(guī)范，提出"國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的糧食應(yīng)急管理體制"。

7.糧食市場(chǎng)異常波動(dòng)報(bào)告制度。《糧食安全保障法》規(guī)定，發(fā)生突發(fā)事件，引起糧食市場(chǎng)供求關(guān)系和價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、糧食和儲(chǔ)備等主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將糧食市場(chǎng)有關(guān)情況向本級(jí)人民政府、上一級(jí)人民政府主管部門報(bào)告。